یکشنبه, ۱ مرداد , ۱۳۹۶

مقاله ای مفصل از سعید مدنی؛ شوراها از سه منظر: تضاد گراها، عملگراها و جنبش گراها

منتشر شده در: .

 

مقدمه:

دو انتخابات ریاست جمهوری و شوراهای اسلامی شهر و روستا در پیش است. ناظران سیاسی و اجتماعی در مورد اهمیت و آثار نتایج هریک از دو انتخابات پیش رو اتفاق نظر ندارند. اکثریت هر دو گروه اصلاح طلب و اصولگرا اهمیت بیشتری برای نتایج انتخابات ریاست جمهوری قایل هستند. این فصل مشترک  دو جناح به رغم همه اختلاف نظرها در مسایل سیاسی و اجتماعی از رویکرد و استراتژی آنان مبنی بر ضرورت تصاحب قوه مجریه و سایر نهادها برای تداوم پروژه ها و اهداف از یک سو و کسب منافع از سوی دیگر ناشی میشود. از زاویه ای دیگر گروهی از اصلاح طلبان و نیروهای سیاسی مستقل و منتقد بر اهمیت بسیار قابل توجه انتخابات شوراها تاکید میکنند. از این دیدگاه  تداوم فرایند تغییر در عین حال که موکول به تقویت نیروهای حامی تغییر در نظام سیاسی(از جمله قوه مجریه ) است – که به نتایج انتخابات ریاست جمهوری بستگی دارد – اما در همان حال مستلزم فعال شدن بیشتر جامعه مدنی و تقویت و توانمند سازی آن است. از این رو تقویت نهاد شوراها و تاکید بر مشارکت عمومی در انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا که نهادی واسط نظام مستقر و جامعه مدنی است میتواند تاثیرات بسیار جدی  بر روند دمکراسی سازی در ایران داشته باشد. پیش فرض مقاله حاضر رویکرد اخیر است.

از انجمن شهر و ده تا شورای شهر و روستا:

تا انقلاب مشروطیت، نظام اداری ایران بـا بحـث عـدم تمرکز محلّی بیگانه بود. سرپیچی حکمرانان از دستورات حکومت مرکزی به خلع و مرگ آنان میانجامید. پس از مشروطیت قـانون بلدیه [۱]  در ســال ۱۲۸۶خورشــیدی به تصویب رســید و به این ترتیــب یکــی از آرمان های بــزرگ انقلاب مشــروطه به ثمر نشســت و آنان از حق انتخــاب کردن و حق انتخاب شدن از جمله در زمینه مدیریت و اداره شهرها که در زمره حقوق سیاسی است، برخوردار شدند. قانــون بلدیه بــا آنکه در دوران خود قانونی پیشــرفته برای مدیریت شــهری به شــمار می رفت ، در اجرا با شکست مواجه شــد. عمده ترین دلیل این شکســت ، بی تناسبی این قانون با شرایط و ویژگیهای جامعه ایران بود . در سال های آغازین سده بیســت میلادی ، شهرنشــینی در ایران چندان گسترش نیافته بود و نســبت شهرنشینان به زحمت به رقم ۲۰درصد می رسید افزون بر این ، شهرنشــینی در ایران بر خلاف شهرنشــینی در اروپا ، ویژگیهای ایجاد مدیریت شــهری مســتقل و برخوردار از حمایت و پشــتیبانی مردم را نداشت[۲]. بر طبق ماده ۴قـانون بلدیـه ریـیس اداره ی بلدیـه از طـرف وزارت داخله معین و منصوب میشد. شـهردار، مسـؤول انجمنهای بلدیه و شهرداری ها، به عنوان یکی از مـصادیق مهـم نهادهـای محلـی و مردمـی و در راستای همان سیاست؛ یعنی تمرکز گرایی مطلق، شکل گرفت. با این تفاصیل قانون انجمنهای ایالتی و ولایتی که در سال ۱۲۸۶به تصویب رسیده بود درسال  ۱۲۹۰خورشیدی با کسب اجازه از مجلس کلیه  توسط دولت  منحل شد.

رضاشاه با تصویب قانون تقسیمات کشور مصوب ۱۶ آبان ۱۳۱۶هـ . ش، نقش کارگزاران دولت مرکــزی را در اداره ی امــور عمــومی پررنگتر کرد. قـانون جدیـد و آیـیننامـه اجرایی آن به شدت تمرکزگرا بود و مفاد آنها به هیچ وجه متمایل به اعمال حاکمیت محلی نبود. قـانون تـشکیل شـهرداری و انجمـن شـهر در سـال ۱۳۲۸و سپس لایحه قانونی شهرداری در سال۱۳۳۱به تصویب رسید. مفـاد ایـن دو قـانون در حـد وسیعی برعـدم تمرکـز محلـی استوار بـود.

سـقوط پهلـوی اول در۱۳۲۰و پایه های لرزان حکومت پهلوی دوم تا کودتای مرداد۱۳۳۲ دوراهی انبساط انجمن های محلی بود. هـر چنـد قـانون شـهرداریهـا ۱۳۲۸شـبه دموکراتیک و دخالت حکومت مرکزی در آن زیاد بـود؛ اما نسبت بـه دوره پهلـوی اول تا حدی مترقـی بـود.اما پـس از ۱۳۳۲دوراهی ایجاد نهادهای محلی نیمه دولتی و کنترل شده آغـاز شـد و تـا انقـلاب ۱۳۵۷ادامه یافته است.

در قـانون شهرداری مصوب ۱۳۳۴بسـیاری از خـدمات در حیطـه اختیـار شـهرداری بـود و انجمـن شـهر نظـارت بـر عملکرد بسیاری از حوزه های خدمات شهری، از جمله آب، برق و بهداشت را بر عهده داشت.البته با انفکاک این امور از شـهرداری و واگـذاری آن بـه سایردستگاه ها از انسجام مدیریت شهری کاسته و در نتیجه مداخله شورا را در بسیاری از امور شهر تضعیف کرد.

پــس از انقــلاب اســلامی ، شـورا و مشـارکت مـردم در تعیـین سرنوشت خود و حفظ حقوق و آزادیهـای عمـومی در صدر اهداف انقلاب قـرار گرفـت. بـر ایـن اسـاس رهبر انقلاب در۹اردیبهشـت ۱۳۵۸هــ . ش پـیش از آنکه قانون اساسی تصویب شود، طی حکمی به شورای انقلاب اسلامی دستور تهیـه آیـین نامـه  شـوراهای اسلامی شهر و روستا را داد تا بلافاصله پس از تصـویب به دولت برای اجرا ابلاغ گردد . از اینرو شورای انقلاب به فاصله نزدیک به دو ماه و در تیرماه ۱۳۵۸هـــ . ش، قــانون شــوراهای محلــی مشتمل بر ۱۷ماده را تصویب کرد و متعاقب آن هیأت دولـت در ۲۱مهرمـاه همـان سـال، لایحـه قـانونی انتخابات شورای شهر و طریقه اداره آن را تصـویب کرد. پیرو قانون شوراهای محلـی از اوایـل نیمـه دوم سال ۱۳۵۸هـ . ش، انتخابات شـوراهای شـهر در ۱۵۶ برگزار شد. مدت فعالیت پیش بینی شده برای  این شوراها دو سال بود و پس از تصویب قانون اساسی دیگر عملا غیر فعال شدند و کمتر از یکسال بعد همه آنها منحل  شدند.

با تدوین و تصویب فصل هفتم قانون اساسی اصول ۱۰۰ تا ۱۰۷، به شوراها اختصاص یافت. صرفنظر از اهمیتی که قانون اساسی بـر شـوراها و نقـش آنها در اداره امور کشور قایل است، اختصاص چند اصل از اصول قانون اساسی به آنها که به ندرت در قوانین اساسی سایر کشورها به چشم میخورد نشان از اهمیت جایگاه ایـن نهادهـای مردمـی داشت. تدوین کنندگان اولیه قانون اساسی و افراد موثر در طرح حکومت شورایی انتظار داشتند با اجرای اصول   قانون اساسی درباره شوراها این نهاد به عنوان نوعی از حکومت محلی مستقر شود. اما استقرار حکومت محلی مشروط به پنج شرط بود که امکان تحقق آن در چارچوب قانون شوراها و نظام و ساختار مستقر ممکن نیست:

  • اول- حکومت محلی باید محدوده جغرافیایی مشخصی را در حوزه اقتدار خود داشته باشد و بتواند برای رفع و رجوع مسایل آنجا قوانین و مقررات لازم را مدون و با اقتدار امور را اداره کند.
  • دوم- حیطه و حوزه اختیارات حکومت محلی باید در چارچوب قوانین ملی به خوبی روشن شده باشد.
  • سوم- حکومت محلی باید قادر باشد از طریق وضع عوارض و مالیات یا دیگر راهای ، درآمد مورد نیاز برای اداره امور محلی را تامین کند.
  • چهارم- حکومت محلی به دلیل کسب مشروعیت حاصل از انتخاب شهروندان باید بتواند بر کلیه ارگانها و سازمانها در حوزه اختیاراتش اعمال اقتدار کند.
  • پنجم- همه سازمانها و موسسات اقتصادی اجتماعی فرهنگی وسیاسی باید در امور مرتبط با خود در حوزه فعالیت حکومت محلی با آن همکاری کنند[۳].

اما هیچیک از این مقدمات در شکل گیری ایده شورا مورد نظر قرار نگرفت. در سال ۱۳۶۱قانون تشکیلات و وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی کشور تصویب شد و تا سال ۱۳۷۵بدون آنکه اجرا شود، مکررا اصلاح شد. سرانجام در اردیبهشت سال ۱۳۷۸شوراها برای اولین بار در کشور تشکیل شدند. روح قانون شوراها نشان از تمایل به تغییر الگوی مدیریت محلی از مدیریت متمرکز دولتی به مدیریت گسترده مردمی داشت[۴] .میزان مشارکت واجدین شرایط رای دادن در دور اول۴۲/۶۴درصد  بود که نشان از مشارکت بالا داشت.در این دوره حدود ۳۳۶ هزار نفر داوطلب نمایندگی در شوراهای شهر و روستا بودند.

پس از آنکه دوره اول  شوراهای اسلامی شهر و روستا، در سالهای ۱۳۷۸-۱۳۸۱هـ . ش برگزار شد، هیأت دولت با ارسال لایحه اصلاح قانون شوراهای اسلامی به مجلس شورای اسلامی تلاشهایی برای اصلاح و بسط قانون شوراها کرد. به نظر میرسد  مجلس شورای اسلامی ششم (۱۳۷۹-۱۳۸۳) که اکثریت کرسیهای آن در اختیار اصلاح طلبان  بود سعی کرد به نهادسازی و تقویت شوراهای اسلامی به عنوان دموکراتیک ترین نهاد در ایران بپردازد. از اینرو مجلس شورای اسلامی درسال ۱۳۸۲ با چهار مصوبه تلاش کرد تا قانون شوراهای اسلامی را سامان دهد و ابهامات و اشکالات آن را بر طرف کند. بر این اساس هیأتهای حل اختلاف که اعضای آن در قانون ۱۳۷۵هـ . ش کاملاً کارگزاران حکومت مرکزی بودند، در اصلاحیه مهرماه ۱۳۸۲ترکیبی جدید پیدا کرد و با حضور نمایندگان شوراها تا حدودی موازنه  بین کارگزاران نهادهای حکومتی و مردمی برقرار شد. این تغییر در ترکیب هیأت حل اختلاف استان و شهرستان نیز تا حدود مشابهی اعمال شد. در این دوره مجلس بر آن بود تا ساختار سلسله مراتبی شورا را بر اساس تقسیمات کشور تکمیل کند و تا حدودی روح استقلال نسبی و ضمانت اجرایی تصمیمات شوراها را تأمین کند.

در دوره دوم شوراها  در سال ۱۳۸۱ میزان مشارکت نسبت به دوره اول کاهش یافت و ۹۶/۴۹ درصد واجدین شرایط رای دادن در انتخابات  شرکت کردند و از بین حدود ۲۱۸ هزار نفر نامزدها در  ۳۴ هزار شورا تعداد ۱۰۹ هزار عضو اصلی را بر گزیدند.در این دوره شوراها بیش از ۹۰۰شهردار را انتخاب کردند علاوه بر این فقط سه شورای شهر بر اساس رای هیئت حل اختلاف مرکزی منحل اعلام گردیدند که علت آن خارج شدن شورا از حیز انتفاع بود.[۵]

در دو دورههای بعدی انتخابات شوراها(سوم و چهارم) میزان مشارکت رای دهندگان به ترتیب برابر ۸۳/۶۴ درصد و ۶۵/۶۲ درصد بود که در مقایسه با دور دوم افزایش یافت و تقریبا هم سطح اولین دوره بود. به علاوه تعداد داوطلبان دو دوره آ خر نیز به ترتیب ۲۴۷ هزار و ۲۵۹ هزار بود که اگرچه از دوره اول شوراها کمتر بود اما در مقایسه با دور دوم افزایش داشت. این روند حکایت از توجه بالا و حساسیت قابل  توجه عمومی به نهاد شوراها و اهمیت و نقش آن بود.

از مجموع کسانی که در رقابت انتخابات شوراها در دوره چهارم ثبت‌نام کردند ۱۷۹.۲۹۲ برگزیده شدند که ۱۷۳.۲۰۰  مرد و ۶.۰۹۳ زن بودند. مدرک تحصیلی برگزیدگان چنین بود: ۹۷.۵۷۰ نفر خواندن و نوشتن، ۴۱۹ نفر حوزوی ،۷.۹۱۳ نفر دبستان، ۱۰.۱۷۰ نفر راهنمایی، ۶.۲۴۲ نفر دبیرستان، ۲۸.۰۰۵ نفر دیپلم، ۵.۸۱۱ نفر کاردانی، ۱۷.۷۴۰ نفر کارشناسی، ۲.۱۶۹ نفر کارشناسی ارشد، ۲۵۷ نفر دکتری.

 

در  آخرین اصلاحات مجلس شورای اسلامی بر اساس قانون اساسی و در راستای تقسیمات کشوری ، شوراهای شهرستان، استان و شورایعالی استانها  به شوراهای روستا، شهر و بخش اضافه شدند و شورای شهرک نیز حذف شد. بر اساس این قانون، تعداد اعضای شوراها در سطوح مختلف تغییر کرد و در کلانشهرهای یک تا دو میلیون نفر، ۲۱عضو در نظر گرفته شد.

بنیان نظری شوراها:از حکمرانی محلی تا جماعت گرایی

بنیان های نظری شورا را میتوان از دو منظر مورد بررسی قرار داد. رویکرداول مبتنی است بر چگونگی توزیع قدرت در درون نظام های سیاسی بر حسب جغرافیا . از این منظر اهمیت شوراها به عنوان نوعی از حکومت محلی میتواند به عنوان ساز و کاری برای توزیع قدرت و کاهش تصدی دولت مرکزی در جهت نقش دادن به مردم محلی در اداره امور خودشان محسوب شود. رویکرد دوم  عمدتا بر نحوه اداره امور محلی و برنامه ریزی به منظور توسعه مناطق متمرکز است. به این معنا مناطق و محلات همچون جماعاتی(community) با ویژگیهای خاص خود  مورد نظر قرار میگیرند که در فرایند توسعه برنامه ریزان ناچارند آنها را محور قرار دهند.

رویکرداول – حکمرانی محلی: نظام حکـومتی کشـورها را  بـر اسـاس میـزان توزیع قدرت سیاسی به واحـدهای پیرامـونی و ماهیـت مدیریت سیاسی فضای جغرافیایی، به سه الگـوی تمرکز گرا ،ناحیه ای و فدرال یا ترکیبی از این سه میتوان  تقسیم کرد. نظام سیاسی تمرکزگرا مبتنـی بـر توزیـع فضـایی قـدرت سیاسی از مرکز بـه پیرامـون و نظـام هـای سیاسـی ناحیه ای و فدرال بر اساس تقسیم قدرت سیاسـی بـین مرکــز و پیرامون شکل میگیرند. نظام سیاسی در ایران تمرکز گرا است و برای تبیین رابطـه نظـام سیاسـی و نهادهای محلی ، باید ساختار متمرکز نظام را از نظر دور نداشت. در این نـوع از نظـام سیاسـی معمـولاً تمـامی سـرزمین کشـور تحـت کنتـرل مرکـز سیاسی واحدی قـرار دارد . اما از آنجـایی کـه اداره امـور جامعــه مــدرن، وظیفــه ای گســترده و خــارج از تــوان حکومت اسـت، اغلـب کشـورهایی کـه دارای سـاختار سیاسی متمرکز هستند، تـلاش میکنند بـه روش های مختلــف و بــا ســازماندهی مناســب، تصدی گری حکومت را کاهش داده و واحدهای محلی را سامان دهند تا به این ترتیب امکان تمرکززدایی اداری را فراهم کنند. بانک جهانی،به سه نوع تمرکز زدایی اشاره کرده است:

۱) تــراکم زدایــی که سطحی ترین و محافظه کار ترین روش تمرکز زدایی است و در آن
قدرت از واحـدهای اداری دولـت مرکـزی به نمایندگی های محلی دولتی  منتقـل میشود.

۲)تفویض اختیار که شایع ترین نوع تمرکززدایـی اداری است و در آن دولـت مرکـزی مسـؤلیت تصـمیم گیـری و مـدیریت کارکردهـای عمـومی را بـه نهادهای نیمه خودگردان محلی واگـذار مـیکنـد. این واحد های دولتی محلی بطـور کامل تحت کنترل دولت مرکزی نیستند ولی در برابـر آن پاســخگو هســتند.

۳) انتقــال قــدرت نــوع دیگــر تمرکززدایی اداری است که در آن اعتماد بیشـتری بـه
واحـدهای محلی مـیشـود و بر این اساس  مسـوولیتهـایی بـه دولـت محلـی واگذار میشود که دارای مرزهـای مشـخص حقـوقی و شــفاف هســتند .انتقــال قــدرت در نظــام سیاســی کشورهایی شایع است که تقسـیم قـدرت سیاسـی بـه لحاظ جغرافیایی  مورد نظر قرار گیرد مثل اقلیم کردستان در عراق.

دولتهـای محلـی بـه لحـاظ قلمرو محلی، مسؤلیتها و قدرت، مدیریت، امور مالی و دموکراسی محلی، تفاوتهایی با هم دارند؛ لکـن هدف از تشکیل آنها به طور کلی توزیع  قـدرت سیاسـی، تمرکززدایـی و دموکراسی محلی است و از این رو در  گسـتره وسـیعی در سـطح جهـان حتـی کشـورهای آفریقـایی کـه بنظـر میآیـد از سـطح توسـعه سیاسـی مناسـبی برخـوردارنیســتند، تشکیل شده اند.  خاطر نشان میسازد دولــت محلــی متفــاوت از حکومــت محلــی است که در کشورهای فدرال، و ناحیه ایی است. حکومتهای محلی در کشورهای فدرال ، دارای قدرت قانونگذاری اداری، مالی، قضایی، امنیتـی و سیاســی هســتند؛ لکــن دولــت محلــی، قــدرت قــانونگــذاری اداری، مــالی و نیمــه قضــایی دارد[۶]. در کشورهایی با سیستم مرکب و فدرال، دولت محلـی در درون حکومــت محلــی و در مقــام یکــی از نهادهــای مردمی محسوب میشود.از نهادهای محلی و مردمی در قالب شـورا، انجمـن و با عناوین مختلف در نظام های سیاسی تمرکز گرا بـا عنوان دولت محلی یـاد مـیشـود. تعـاریف زیـادی درزمینه دولت محلی وجود دارد و این تعاریف بـا مفهـوم حکومـت محلـی مشـابهت زیـادی دارنـد. مطابق تعریف سازمان ملل حکومت محلی به تقسیم بندی سیاسی یک کشور یا ایالت اشاره دارد که با قانون ایجاد شده و کنترل اساسی امور محلی همچون قدرت وضع مالیات را در دست دارد و هیات اداره کننده چنین موجودیتی به صورت محلی انتخاب میگردد[۷].

حفظ استقلال عمل دولـت محلـی در امور مربوطه مستلزم دارا بودن شروط زیر است

  • دولـتهـای محلـی بایـد در تصـمیم گیـری امـور از استقلال لازم و مناسب به فراخور قـانون اساسـی و قـوانین عادی برخوردار باشند.
  • نظارت حکومت و قوه اجرایـی بـر فعالیـتهـا، تصـمیمات و مصوبات دولت محلی باید از منظر قانونی باشـد نـه سلسـله مراتبی. نگرش سلسله مراتبی به دولت محلی، آنها را تبدیل به سازمانهای دولتی و حکومتی میکند.
  • سـلب عضویت و انحلال دولت محلـی، نبایـد در اختیـار نهادهـای دولتی و قوه اجرایی قرار گیرد، بلکه فرایند دخالت و حضور اعضای نهادهای محلی فرادست، نهادهای قضایی و سایر قوا باید در قالب هیأت تصمیم گیر مدنی مدنظر باشد.
  • روابـط نهادهـای دولتـی و حکــومتی بــا دولــت محلــی بایــد شــفاف بــوده و تمــام مسـؤلیتهـای محلـی، اسـتانی و مرکـزی متمـایز شـود .

رویکرد دوم- جماعت گرایی:«جماعت» به ‌تدریج در بحث‌های مربوط به دولت محلی به موضوعی محوری تبدیل شد. یک جریان قابل‌توجه از این ادبیات به رابطه بین تقسیم فضایی قدرت‌های حکومتی و اجرایی و مرزهای «جماعت» می‌پردازد. برای مثال در حالی که درکشورهای اروپایی اغلب «شورای محلی» (با دلالت‌های تاریخی آن بر خود‌گردانی و فعالیت مشترک) با واحدهای اجتماعی معنی‌داری مانند روستا یا مناطق تولید کشاورزی همزیستی دارد ، در مقابل در بریتانیا، تنها در چندین دهه پس از تأکید بر کارایی در ارائه‌ خدمات از طریق متمرکز، ضرورت فعالیت برای تمرکززدایی و خودگردانی محلی مورد نظر قرار گرفته است[۸].

جماعت گرایان در دفاع از سنگر قانونی دولت محلی تاکید کرده اند دولت‌های محلی، حداقل تا حدی، تجلی اجتماعات محلی هستند و تقسیم منطقه‌ای قدرت علاوه بر جنبه جغرافیای باید دارای مبنایی جماعتینیز باشد. اما در دموکراسی محلی نیز بحرانی وجود دارد که رد پای آن را تا حد زیادی در فاصله گرفتن عامدانه از به رسمیت شناختن ایده‌ «دولت محلی» در سیاست‌های دولت مرکزی می‌توان دید[۹]. از این دیدگاه دولت محلی باید نقش جدیدی به عنوان «دولت جماعت» به عهده بگیرد. نقش اصلی مقامات محلی باید با مشکلات و اموری که «دولت‌های محلی» با آن روبه‌رو هستند مرتبط باشد[۱۰] . دموکراسی و خودمختاری محلی به تنوع شرایط، نیازها و مسایل  سیاسی به طور شایسته‌ای اهمیت میدهد و مشارکت محلی، وظیفه‌شناسی و مشروعیت را به حداکثر می‌رساند و مسئولیت‌پذیری را نهادینه میکند[۱۱].از این رو  برخی اندیشمندان سیاسی پیشنهاد میکنند دولت و مدیریت محلی باید مسئولیت «جماعت‌ها» را برعهده داشته باشند.

ویژگی اصلی «توسعه جماعت» یا «فعالیت جماعت‌محور» چیست؟ مسلماً یک جواب به این سؤال این است که فعالیت جماعت‌محور شامل سازمان، نظم دادن به منابع و نشان دادن قدرت سیاسی همبسته است که می‌تواند به مردم کمک کند تا تقاضاهایشان را در عرصه‌ عمومی طرح کرده و پیگیری کنند. در واقع، این نتیجه‌ای است که بسیاری از ساکنان جماعت به سرعت به آن می‌رسند. توسعه جماعت این امکان را به مردم محلی میدهد که تأثیرات منفی یک جاده‌ کمربندی که ارتباط یک ملک را با شهر قطع کرده است، یا مشکلات تراکم در مسکن‌های جدید را بیان کنند. گزارش پشت سر گزارش نشان می‌دهد که مقامات محلی در آگاه‌ ساختن مردم از بازگو کردن تصمیماتی که بر زندگی آنان تأثیر دارد گریزان هستند ؛ از مشورت کردن با مردم درباره‌ بهترین راه‌های شروع برخی پروژه‌ها یا توزیع خدمات پرهیز میکنند؛ و نتوانسته‌اند درباره‌ نیازهای مردم محلی سیاستگذاری کنند. همین تجربیات ناموفق انباشت شده به قدر کافی معقول است تا بسیاری از مردم محلی ودولت به این نتیجه برسند که باید در جستجوی ساز و کارمناسب تری برای حل و فصل امور و غلبه بر برخی مشکلات بود.

اما گزارش پشت ‌سر گزارش نیز نشان می‌دهد که چگونه ارائه‌ حقایق و نشانه‌ها، تشخیص‌ها، ایده‌ها و گزینه‌های تغییر از سوی  اعضای شورای محلی، مقامات دولت محلی و دیگر سیاستگزاران به طور اجتناب ناپذیری در ایجاد  تغییرات نسبتاً ساده و ارزان یا بدون هزینه در سیاست و عمل، بدون در نظر گرفتن استراتژی گفت‌وگویی در جماعت ناتوان بوده‌اند. این موضوع برای نظریه‌پردازان دموکراسی، به‌ویژه آنهایی که به مدل دموکراسی گفت‌وگویی متعهدند، خیلی مهم هستند. مفهوم گفت‌وگو(در مقابل مونولوگ، انتقاد تند و دیگر شیوه‌های گفت‌وگوی سیاسی مرتبط) حاکی از ارتباطات مدنی، عقلانی و دوطرفه است. این جنبه‌های گفت‌وگو به نوبه‌ خود حاکی از همکاری یا به هر درجه‌ای فقدان تضاد و اصطکاک است. با وجود این روشن است که برای بسیاری از افراد، نهادها و حوزه‌ها، گفت‌وگو بی‌نهایت ناشناخته و ناقض رویه‌های تثبیت شده هستند. بسیاری از افراد کمترین حد تحمل بحث و گفت‌وگو و تجربه‌ «به زیر سؤال رفتن» به عنوان زورگو و جابر را ندارند و اجبار  ارائه‌ توضیح یا استدلال را کاری غیرقابل تحمل می‌یابند.

همان‌طور که بسیاری از مفسران و تحلیلگران اشاره کرده‌اند، به نظر می‌رسد بسیاری از بوروکرات‌ها و سیاستمداران بیزاری آشکاری از گفت‌وگو با شهروندان دارند؛ افزون بر این برای احتراز از رویارویی، به‌شدت از موضع قدرت برخوردار می‌کنند. این‌که چگونه چنین کاری می‌کنند، آموزنده است . مثلاً آنها مردم سازمان یافته‌ محلی را نمایندگان غیرواقعی مردم دانسته و برای سازمان آنها مشروعیتی قائل نمی‌شوند؛ کاری که آنها انجام می‌دهند، چالشی در برابر نظریه و عمل دموکراتیک به حساب می‌آید، زیرا عمل و نظر دموکراتیک مستلزم تغییر در ابزارهای سیاسی است و نه جماعت یا محله. واگذاری مدیریت محلی از طریق شوراها راهی برای تقویت جماعات شهری و روستایی به منظور توسعه محلی با چالش های کمتر است.

 

پروژه ناتمام شوراها در ایران

مطابق فصل هفتم قـانون اساسـی و در  اصـول یکصدم و یکصـد و ششـم، چـارچوبی بـرای فعالیـت شوراها در نظر گرفته شده است که متفـاوت از اصـل هفـتم قانون اساسی است. در اصل هفتم آمده است:” طبق دستور قرآن کریم »وامرهم شوری بینهم« و »شاور هم فی الامر« شوراها : مجلس شورای
اسلامی ، شورای استان ، شهرستان ، شهر ، محل ، بخش ، روستا و نظائر اینها از ارکان تصمیم گیری و اداره امور کشورند.موارد ، طرز تشکیل و حدود اختیارات و وظایف شوراها را این قانون و قوانین ناشی از آن معین می کند.”

در تمامی اصول فصل هفتم قانون اساسی که بـه شوراها اختصاص دارد، بر خلاف انتظار، در هیچ موردی حتی در امور محلی، به “صلاحیت وضع مقـررات” کـه صلاحیت ذاتی شوراها است، اشاره ای نشده است. اصـل یکصدم قانون اساسی، تنها اصلی است که بـه گونـه ای میتوان هدف از تشکیل شوراها را در آن دید. بر اساس این اصل، “برای پیشبرد سریع برنامـه هـای اجتمـاعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سـایر امـور رفـاهی از طریـق همکـاری مـردم بـا توجـه بـه مقتضیات محلی، اداره امور هـر روسـتا، بخـش، شـهر،شهرستان یا استان با نظارت شورایی به نام شورای ده، بخش، شهر، شهرستان یا استان صورت مـیگیـرد کـه اعضای آن را مردم همان محل انتخـاب مـیکننـد.. “.  اسـتفاده از واژه نظارت در این اصل جـای تأمـل داشـته و البتـه محـل انتقاد اسـت. اسـتفاده از ایـن واژه در عمل، صلاحیت تصمیم گیری شوراها را تـا حـدود زیـادی بـه نظـارت کـاهش داده اسـت[۱۲].

سیاستهای کلی نظام، سند چشم انداز بیست سـاله و برنامه های پـنجسـاله توسـعه ایـران بعـد از
قانون اساسـی از اسـناد بالادسـت مهمـی هسـتند کـه فرایند توسعه کشور در آن تجلی مییابد. ملاحظه مفاد سیاستهای کلی نظـام و سـند چشـم انـداز بیـانگر آن است که استراتژی محلی گرایی و تمرکززدایی در پهنـه جغرافیایی نادیده گرفته شده است و بـه غیـر از هـدف “دستیابی به کشوری توسعه یافته متناسب با مقتضیات فرهنگی و جغرافیایی” در سند چشم انداز که به نـوعی مفهوم محلی گرایی و توجه به مقتضـیات جغرافیـایی را در خود دارد، در باقیِ اهداف هیچ اشاره ای بـه موضـوع تمرکززدایی و ایجاد یا تقویت نهادهـای مردمـی نشـده است .

درخصـوص ارتبـاط بین ماهیت عملکرد شوراهای شهری با نظـام سیاسـی نخستین موضوعی که جلب توجه میکند رویکرد مبهم قانون اساسی نسبت به شوراهای اسـلامی بطـور عـام و شوراهای شهری به طور خاص است. قـوانین عادی شوراهای اسلامی در طول سه دهـه اخیـر دچـار
تغییرات ملموسی به لحاظ کاهش قدرت تصمیم گیری و استقلال عمل شورای شهر شده است. قـوانین عـادی شوراها و آراء نهادهای حقـوقی و قضـایی(بـرای مثـال شورای نگهبان و دیوان عدالت اداری)از شـورای شـهر در مقام نهاد تصمیم گیر بر امور ذاتاً محلی، اندک هالـه اقتدار محلی بر جای گذاشته است. لذا نبایـد انتظـار داشـت از نقشـی تأثیرگذار در روند اداره امور محلی برخوردار باشـد.

در برنامـه هـای توسعه ایران، رابطه شورای شـهر – شـهرداری در مقـام دو نهاد مکمل، از هم گسیخته است. در این برنامه های توسعه، شوراهای شهر در مقام نهاد سیاست – گذار شهری از جایگاه مشخص و قابل توجهی برخوردار نیستند و شهرداریها بمنزله بازوی اجرایی تصـمیمات شوراهای شهر، بیشتر نمود بدنه اجرایی دولت را دارنـد و ارتباط ارگانیکی با شوراهای شهری ندارند.

علاوه بر موارد یاد شده در قانون” تشکیلات ، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصو ب خرداد ۱۳۷۵ “اشکالات و ضعف های بسیاری وجود دارد که به اختصار مهمترین آنها را مورد اشاره قرار میدهیم.

  • در مـورد اعضـاء هیأت اجرایی و نظارت بر انتخابـات شـوراهای شـهری بـه اسـتثناء معتمـدین محلی که آنهـا را فرمانـداری بـا تأییـد هیـأت نظـارت انتخاب مینماید؛ ترکیب حضور افراد در هیأت اجرایـی بیانگر جایگاه شبه دولتی این هیـأت اسـت. همچنـین ترکیب هیأت نظـارت مرکـزی و اسـتانی، مشـتمل بـر اعضای قوه مقننه است کـه عنصـری کـاملاً حکـومتی است؛ بنـابراین ایـن بـا اصـل مردمـی بـودن برگـزاری
    انتخابــات شــوراها در تعــارض اســت.
  • ماهیـت عملکردی شوراهای شهری مستلزم داشـتن شخصـیت حقوقی است؛در حالی که در حال حاضر شوراها فاقد چنین شخصیتی بوده و برای مثال نمی توانند در امور مختص خود نسبت به نقـض و ابطـال آرا و مصـوبات شـوراها توسـط وزارت کشـور، نهادهای دولتی و هیأتهای حـل اخـتلاف (مرکـزی و استانی) و عدم همکاری نهادهای رسمی دولتی اقامه دعوا نمایند .
  • در حال حاضر، شورا به جای آنکه شورای شهر باشد، شورای شهرداری است چرا که هیچ نظارتی بر روی عملکرد دیگر سازمانهای شهری ندارند و آنها خود را ملزم به رعایت مصوبات شورا
    نمیدانند.
  • نظارت بر اعمال شوراهای شهر، ضرورت تایید و تصویب صریح مصوبات مهم شوراهای شهر به وسیله مقامات دولتی و لزوم تایید ضمنی کلیه مـصوبات آنهـا، یـا عـدم اعتـراض در موعـد مقـرر توسط مقامات مذکور و حتی امکـان ابطـال آن مـصوبات در برخـی مـوارد و بـا مکانیـسم مقـرر در قانون، استقلال کار کردی شوراها را به چالش کشیده است.
  • بـر خلاف قانون اساسی که انحلال را به عنوان یک استثنا و آن هم صرفاً در صورت انحراف شوراها از وظایف قانونی خود پیش بینی نموده است، قـانون شوراها، موارد انحلال را به چندین مـورد از جمله اقدامات بر خلاف وظایف مقرر، مخالف مصالح عمومی کشور، حیف و میل و تـصرف غیـر مجـاز در اموالی که وصول و نگهداری آن را به نحوی بر عهده دارد،تسری داده اسـت .
  • . در برخی از امور شهری شوراهای شهر صرفاً نقشی تشریفاتی و در حـد بررسـی و شناخت، همکاری، برنامه ریزی و تشویق و ترغیب، آن هم بنا به در خواست یا با هماهنگی یا توافـق دستگاههای ذی ربط دارند.
  • اختیارات شوراهای شهر در بسیاری از موارد جنبه نظـارتی صـرف داشـته فاقــد ضمانتهای اجرایی لازم هستند. متأسفانه قانونگذار منابع مالی پایدار، قابل اتکّـا و منطقـی بـرای شـوراهای شهر و تعریف نکرده است[۱۳].

در مجموع، نظام سیاسی به دلایـل عمـده  از جمله: وجـود نظام سیاسی با تمرکزگرایی شـدید در ساختار اداری – اجرایی؛ ترس از استقلال واحدهای سرزمینی پیرامونی در قالـب تمرکززدایـی ؛ ضعف و ابهام در قانون اساسی و قوانین عـادی مربوط به شوراها؛ فقدان سنتهای دموکراتیک ؛ نهادینـه نشـدن زنـدگی مشـارکتی در فرهنـگ سیاسی ایران و انعکاس آن در قانون اساسـی و عوامـل دیگر تاریخی – سیاسـی، جامعـه شـناختی و اقتصـادی تا حد ممکن در جهت تحدید اختیارات و وظایف شوراها حرکت کرده است. با توجه به وضعیت موجود، کـاملاً طبیعـی اسـت که شاهد شـکل ضـعیف شـده دولـت محلـی در قالـب شـوراهای شـهری در ایـران باشـیم کـه در آن جـدا از اختیـارات محـدود ایـن نهـاد محلـی، بـین شـوراها و شهرداریهـا بـا یکـدیگر و شـوراها – شـهرداریهـا بـا نهادهای دولتـی ارتبـاط منسـجم و همـاهنگی وجـود ندارد. تداخل کـارکردی و سـازمانی و عـدم همـاهنگی بین شهرداریها – به عنوان رکن اجرایی دولت محلـی- با نهادهای دولتی، موجب ضعف در خدمات رسانی و معضلات اداری در روند مدیریت شهری شده است[۱۴]. با وجود این تجربه چهار دوره شوراها خود به انباشت حجم قابل توجهی از کار شورایی در حوزه محلی منجر شده که اهمیت به سزایی در ارتقای مشارکت محلی داشته و در آینده در صورت اصلاح قوانین آمادگی عمومی بیشتری را برای شکل گیری و قوام حکومت محلی فراهم میاورد. ارزیابی های به عمل آمده از تجارب چهار دوره ای شوراها نیز نشان میدهد اعضای این نهاد در نقاط مختلف کشور در شهر و روستا متناسب با توانایی های خود و به رغم محدودیت های قانونی و اجرایی کارکردهای کاملا متفاوتی داشته اند که نشان میدهد با وجود محدودیت ها و نواقص موجود که پیش از آن به آنها اشاره شد، شوراها در شکاف های موجود در لایه های مختلف نظام سیاسی میتوانند نقش مثبتی ایفا کنند.

انتخابات شوراها از سه منظر: تضاد گراها، عمل گراها و جنبش گراها

مثل بسیاری از دوره های انتخاباتی به ویژه طی دو دهه اخیر در میان فعالان سیاسی و اجتماعی سه دیدگاه نسبت به فرصت های انتخابات به طور کلی و انتخابات شوراها  به طور خاص وجود دارد:

اول- تضاد گراها: این گروه که طیف وسیعی را تشکیل میدهند برپایه چند دلیل  زیر هر گونه مشارکت در انتخابات رسمی را رد میکنند:

  • با وجود مشکلات ساختاری، یک نهاد خاص حتی در صورت حضور افراد سالم و خوشنام و کاردان تاثیر مشخصی بر برونداد نظام ندارد.
  • ساز و کار انتخابات غیر دمکراتیک است و نمی توان از آن طریق نمایندگان واقعی مردم را برگزید.
  • مشارکت در ساز و کارهای رسمی انتخاباتی به معنای مشروعیت بخشی به نظام سیاسی است.

دوم- عملگراها: این گروه که بخش بزرگی از آن را اصلاح طلبان تشکیل میدهند با تاکید بر روند گام به گام اصلاحات و برجسته کردن نقاط قوت شوراها چشم را بر نقاط ضعف و موانع ساختاری پیش روی شوراها میبندند. این گرایش با بزرگنمایی جنبه های مثبت شوراها تلاش میکند به هر نحو ممکن جامعه مدنی را تشویق به رای دادن نماید و اغلب به عواقب وعده های غیر قابل تحقق  از سوی خود نمیاندیشد بلکه تصور میکند با  افرادی هم سو با مواضع سیاسی آنان در ساختار سیاسی و به ویژه در نهاد شورا آن هم در شهر های بزرگ گامی به سوی آینده بهتر برداشته خواهد شد.برای حامیان این گرایش تغییر و اصلاح امور جز از طریق  حضور در نظام سیاسی ممکن نیست.آنان اصلاح طلبی را معادل حضور در قدرت تعریف میکنند به همین دلیل در نهایت عدم حضور اختیاری یا اجباری در نظام سیاسی را به منزله پایان مشی اصلاح طللبانه میدانند.تناقضات این دیدگاه به  ناپایداری و بی ثباتی  مواضع این گرایش دامن میزند.

سوم- جنبش گراها: این گروه ضمن دعوت به برخورد واقع بینانه با نهادهای منتخب و ملاحظه قوت و ضعف های آنها اگر چه اشکالات وارده توسط تضاد گراها را تا حد زیادی تایید میکنند اما در همان حال بر فرایند تدریجی اصلاح امور-  البته نه با منطق عملگراها  یعنی الزام حضور در قدرت سیاسی- اصرار میورزند. جنبش گراها بین اصلاح (reform)  و دمکراسی سازی(democratization) تفاوت قایل هستند. اگرچه هر دو این رویکردها بر فرایند تدریجی و مرحله به مرحله تغییر تاکید میکنند اما اولی تنها بر حضور نیروهای مدافع تغییر در نظام قدرت اصرار میورزد و میزان مشارکت جامعه مدنی را در این فرایند تا سطح رای دادن برای حضور رفرمیست ها تنزل میدهد . در مقابل گرایش دوم یا دمکراتیزاسیون فرایند پیچیده تری را برای تغییر در نظام های اقتدارگرا در نظر میگیرد و موتور محرک تغییر را در دو لایه قدرت یکی در نظام سیاسی و دیگری در جامعه مدنی جستجو میکند. از این رو ضمن ارج نهادن به همه کسانی که در نظام سیاسی نقشی در پیشبرد تغییر دارند، حرکت آنها را به تنهایی علاج خودکامگی نمیداند و بدون تقویت جامعه مدنی و مشارکت آن در فرایند تغییر دستاوردهای حاصل از تلاش رفرمیست ها در نظام سیاسی را ناپایدار و کم عمق میداند. از این منظر جنبش گراها ضمن تاکید بر جنبشی بودن جامعه ، دعوت به شرکت فعال در انتخابات شوراها را به منزله “فرصت ساختار سیاسی” در دستور کار قرار میدهند. منظور از فرصت ساختار سیاسی روزنه هایی در نظامات موجود است که امکان تحرک جامعه مدنی را با ریسک کمتر و کاهش امکان سرکوب فراهم میکند. از این منظر انتخابات به منزله فرصتی در ساختار مستقر محسوب میشود که بستر مناسبی را برای مشارکت آزادانه و فعال جامعه مدنی فراهم میکند تا به این ترتیب با تقویت قدرت جامعه مدنی نیروی مناسبی هم سو و هم جهت با نیروهای مدافع تغییر در ساختار ایجاد شود و راه را برای تغییر تدریجی هموار سازد. بنابراین از منظر جنبش گراها:

  • اهمیت انتخابات شوراها  در وهله اول به دلیل فرصتی است که به واسطه آن امکان فعال سازی جامعه مدنی و جنبش اجتماعی فراهم میشود.این فرصت فارغ از نتایج حاصل از انتخابات به خودی خود ارزش و اهمیت دارد.
  • انتخابات شوراها در مقایسه با سایر نهادهای انتخابی به جهت منتفی شدن مداخله نهادهای انتسابی و افزایش نقش نهادهای انتخابی از فرایند بازتر و دمکراتیک تری برخوردار است و از این رو بیشتر بازتاب دهنده نظرات عموم مردم است.
  • با همه نقایص و ضعف های موجود در قانون تشکیلات شوراها ، تشکیل این نهاد و تداوم آن به طور نسبی اثرات مثبتی بر کارکرد شهرداری ها و مدیریت شهری داشته و حضور افراد با صلاحیت در آن دستاوردهای مثبتی برای مردم به ارمغان خواهد آورد.
  • تقویت شوراها با توجه به مشارکت نزدیک به ۲۵۰ هزار نفر از شهروندان منتخب در جامعه شهری و روستایی نقش مفید و ارزنده ای در تجربه حکومت محلی دارد و میتواند برای تقویت حکمرانی محلی در آینده بسیار راهگشا باشد.

[۱] ابراهیم زاده،

[۲].سعید نیا ،۱۳۸۳

[۳] پیران،

[۴] بهشتی، ۱۳۸۰

[۵] سایت وزارت کشور

[۶]

[۷] سازمان ملل ،۱۹۶۶

[۸] (Stewart,1989)

[۹] (King,1993)

[۱۰] (Stewart,1989).

[۱۱](Stoker,1996)

[۱۲] آقایی طوق، ۱۳۸۷

 

[۱۳] . هریسی نژاد۱۳۸۹

[۱۴]  اله وردی زاده،۱۳۹۲

منبع: شماره ۲۹ ایران فردا